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第一节 职官

  职官制度是文明的重要组成部分之一。至周代职官制度才有了较完备的文字记载。秦统一后,创立的由皇帝制度、三公九卿制及郡县制构成的职官体系,标志着我国古代职官制度发展进入一个新时期。隋唐以降,在秦汉官制的基础上,又有所变革,从而使我国古代职官制度文明达到新的高峰。

  一、周代职官概况

  《周礼》记载的西周官制今能见到记载西周官制的典籍,以《周礼》最为系统和详细。其所述主要是以天、地、春、夏、秋、冬划分六卿(六官)之制:

  1.天官冢宰

  为六官之首,总理国政,统称为“治官”。“治官之属”主要有:大宰,“掌建邦之六典,以佐王治邦国”。小宰,“掌建邦之宫刑,以治王室之政令”,辅佐太宰。宰夫,“掌治朝之法”,以正王及官吏之位,具有某种监察功能。

  2.地官司徒

  职掌是“帅其属而掌邦教,以佐王安扰邦国”,被称为“教官”。“教官之属”主要有:大司徒,“掌建邦之土地之图,与其人民之数,以佐王安扰邦国”。小司徒,“掌建邦之教法,以稽国中及四郊都鄙之夫家、九比之数,以辨其贵贱老幼废疾”。乡师,“掌其所治乡之教而听其治”。

  3.春官宗伯

  职掌是“帅其属而掌邦礼,以佐王和邦国”,统称为“礼官”。“礼官之属”主要有:大宗伯,“掌建邦之天神人鬼地示(?)之礼,以佐王建保邦国”。小宗伯,“掌建国之神位,右社稷,左宗庙,兆五帝于四郊,四望四类”。肆师,“掌立国祀之法,以佐大宗伯”。

  4.夏官司马

  职掌是“帅其属而掌邦政,以佐王平邦国”,被统称为“政官”。“政官之属”主要有:大司马,“掌建邦之九法,以佐王平邦国”。还有小司马、军司马、舆司马、行司马等,职掌文阙不详,估计应与军事征伐有关。

  5.秋官司寇

  职掌是“帅其属而掌邦禁,以佐王刑邦国”,被称为“刑官”。“刑官之属”主要有:大司寇,“掌建邦之三典,以佐王刑邦国,诘四方”。小司寇,“掌外朝之政,以致万民而询焉”。士师,“掌国之五禁之法,以左右刑罚”。乡师,掌本乡兼掌国中的狱讼。

  6.冬官司空

  职掌百工土木。现存《周礼》亡佚此篇,汉代人以《考工记》代替,其实不是一回事。

  上述六卿之制,排列整齐,组织严密,体制完备,汉魏犹所不及,学者颇疑其不实。但是,《周礼》中的一些内容,经参证周秦铜器铭文,却得到了不同程度的证实,因此该书所述,应该是反映了某些西周官制的真实,只不过其中掺杂了不少理想化的东西罢了。另,《周礼》中常常可以见到“三公六卿”的说法,但具体论述却仅有“六卿”而无“三公”。估计此当为原书简文脱漏所致。

  其他文献及金文所见周职官《周礼》之外的其他文献,对西周官制也有不少记载。特别是金文里所见的周职官情况,更具有特别重要的价值。

  据载,周王室的主要职官,有傅、师、保,或作太师、太傅、太保,即所谓的“三公”。他们都是宗族的长老,对王负有指导、辅佐、监护的责任,地位非常重要。王与三公训诫的话都名曰“诰”,具有同等效力。王对卿士、大夫的规谏可以不听,但对三公的话一般都得敬从。三公对国家的各项事务、各诸侯国及王族事务,特别是对王畿的治理,均负有全面的指导责任。当太子年幼不能即位或不能亲政时,三公可单独或共同代行王的职权,历史上著名的周公辅成王便是适例。

  西周中央政权机构分为卿士寮、太史寮两大部分。

  卿士寮为军政司法部门,长官称卿士(亦作卿事),通常为二至三人。卿士既是中央政府的最高行政长官,又是军事将领。其下主要有三个政务长官:司徒、司马、司空,合称“三有事”或“三事大夫”。

  司徒亦称司土,负责管理公田、山林及征发役徒。当时役徒主要耕种公田,也担负筑城、修路等。征战时,役徒充任步卒,故司徒有时也为军事将领。司徒之下有许多小吏分管具体事务,如司民掌户籍,田?(或称农正、田大夫、农大夫)负责公田耕种,场人掌管场圃及瓜果蔬菜的种植、收藏,廪人掌管谷物的收藏与支出,虞人掌管山林川泽,牧人掌管放牧牲畜,封人掌公田疆界,职方掌管地图,等等。

  司马职掌征收军赋,并管理军马及军事行政。当时战车、军马和作战武器、甲胄等,均由司马管理。养马者“圉人”亦归司马管辖。此外,司马还负责低级武官的选择,作战时并协助主帅管理军队。

  司空又称司工,掌管工程营建。当时最重要的工程是建筑设防城市,亦即建国。另,从京师到各诸侯国之间以军用为主的大道,以及公田灌溉、排水用的沟洫,都由司空率领役徒修建。

  司空的僚属主要有陶正和工师,前者管理制陶,后者掌管各类工匠。

  三有事之外掌管司法的官叫司寇。外事方面,掌管天子与诸侯之间朝觐聘问等事务的官为大行人,受王命出使者叫行人(也称行理、行李),在边境迎接宾客的叫候人,掌管关隘者叫关尹,负责语言翻译的称舌人。在有关礼仪的场合,每有一临时设置却很重要的官叫做相,辅佐王掌管礼仪。

  太史寮是掌管历法、祭祀、占卜、文化、教育等事务的部门,长官称太史。史官本从夏商时期的巫职发展而来,与神事有关。西周时,史官地位虽较夏商时期有所下降,但太史寮与卿士寮仍处于并列地位。

  太史掌管历法,起草政府文件,记载王、三公的言论和国家大事。其职务世袭。每年春耕、除草、秋收等关键时节,太史必须提前把节令通知主管农事的官。国家的重要活动如祭祀、战争、太子即位等,太史都要参加,祝辞、誓辞、王命等大多由太史起草并宣读。天子遇有重要国事,也常常向太史请教。太史的言论、著作通常都作为贵族学习的课本,甚至当做经典引用。

  太史的同僚与属吏主要有:太宗(或称上宗、宗伯、太祝、宗祝),掌王族祭祀;太卜,掌占卜吉凶;司商,掌授氏姓;丧史,掌贵族的丧葬礼仪;眚史,掌察军士的过失;内史(或作册内史、命内史、内史尹),掌管策命卿大夫;御史(又称中史、中御史、柱下史),掌保存官府档案;乐师(或称乐正、太师),掌音乐及教育国学子弟。

  在王的左右,还有一些负责保卫,侍从及王室杂务的官员。这些王室侍卫地位较低,但因经常接近王,故而也就具有特别的功能,甚至直接受王命参与某些政治事务。

  总管王室事务者称宰(另有太宰、冢宰等称呼),其下膳夫掌王家膳食,缀衣掌制作王室衣服,太仆掌管国王平常乘坐的车,御是为王驾车的车夫,趣马(或做走马)掌养王马。比较而言,膳夫与太仆更受王的重视。负责王室警卫者称师氏(或单称师),其还掌教王子武艺并领兵出征或戍边。王宫卫士称虎贲。掌看守宫门负责其开闭及扫除者称门尹,王的近侍随从称小臣,掌后宫杂务的宦者称寺人(又称巷伯),掌管宫内侍女的妇官称九御,掌庭燎(即宫中照明的大烛)者称火师,掌宫廷用酒者称大酉。

  西周地方行政分为国、邑两级。国为诸侯封地,皆筑有城。邑是大夫封地,为居民点。大夫的宗庙所在称都。一般说来,诸侯国官制略同中央;司徒、司马、司空、司寇、行人、太史、太宰等官职,多数诸侯国都有,而内史、御史则大都没有。大夫封邑的机构更为简单,通常由家臣进行管理。其家务总管和管理私邑者都称宰,另有家臣分掌军赋、工匠、驾车、祭祀等,称做马正、工师、御驺、祝宗等。

  二、秦汉职官的新发展

  秦代确立的集权型职官制度秦统一后,在原秦国官制基础上,进一步确立了完整的集权型职官制度。其具体由三部分构成:

  1.皇帝制度

  秦统一前,各国最高统治者一般都以王相称。秦王政扫灭六国后,认为原来王的称号已不能显示他至高无上的权势和地位,因此更名号,把古代传说中至上神的称号“帝”与“皇”合二为一,号称皇帝,从而把君主权力神化。自此,皇帝便成为历代王朝最高统治者的称号。与此同时还规定皇帝自称“朕”,“命”称“制”,“令”称“诏”,“印”称“玺”,并废除子议父、臣议君的“谥法”,又规定皇帝按照世代排列,第一代称始皇帝,子、孙继位,为“二世、三世,至千万世,传之无穷”。皇帝拥有至高无上的权力。举凡立法、行政、司法、监察、军事等各种权力,均操其手,“天下之事无大小皆决于上”。

  2.三公九卿制

  在皇帝之下,设三公九卿,组成中央政府。三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是百官之长,“掌丞天子,助理万机”,分左、右丞相。太尉掌军事。御史大夫“掌副丞相”,主要管监察。九卿有奉常,“掌宗庙礼仪”;郎中令,“掌宫殿掖门户”;卫尉,“掌宫门卫屯兵”;宗正,“掌亲属”;治粟内史,“掌谷货”;少府,“掌山海池泽之税以给共养”。此外,还有诸卿,如中尉,“掌徼循京师”;将作少府,“掌治宫室”;典属国,“掌蛮夷降者”;主爵中尉,“掌列侯”;内史,“掌治京师”,等。三公、九卿及诸卿,各有自己的一套机构,处理日常工作。大事总汇于丞相,最后由皇帝裁决。

  3.郡县制

  秦帝国在地方上全面实行郡县制。初灭六国时,设置了三十六郡,至帝国末期,增至四十余郡(京畿内不设郡,以内史管辖,以资区别)。郡设郡守,为一郡的最高行政长官,掌管全郡政务,直接受中央政府管辖。另有郡尉,辅佐郡守,并掌军事;还有监御史,为中央派遣的监察官吏。郡下设若干县,万户以上的县设县令,不满万户的设县长,掌管全县的政事。另有县丞,掌文书、刑法等事;县尉,掌军事。县以下分若干乡,乡以下有若干里。一般认为,里就是村落。《汉书·百官公卿表》称:“乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化,啬夫职听讼、收赋税,游徼徼循禁贼盗。”里的头人为里正。乡、里官吏虽不由皇帝或官府任命,但却要由地方推择当地富庶人家的适龄人员充当。

  汉代的中央官制两汉官制基本承袭秦代,故有“汉承秦制”之说,不过更加充实,并有新的体制上的变化。

  汉中央官制,于三公之上设太师、太傅、太保,皆金印紫绶,作为大官的荣誉头衔。三公的名称也累有改易,试分述如次:

  汉初置丞相,有时改称相国,或分置左、右丞相,金印紫绶,秩万石,为最高行政长官。其重要属官有长史,佐助丞相,署理诸曹,为众史之长,实是相府总管;司直,掌佐丞相,主管监察检举;诸曹掾属,即相府幕僚,大多由丞相自辟除,如丞相徵事、丞相史、东曹掾、西曹掾、丞相少史、集曹掾、奏曹、议曹、侍曹、主簿、丞相属、大车属、从史、令史、计相、计室掾史等。西汉前期,丞相权位重,礼遇隆。武帝时削弱相权,丞相地位有所降落。成帝时,设置大司空、大司马与丞相构成三公,丞相权力一分为三。至哀帝朝,连丞相之名也被废掉,改称大司徒。东汉以降,尚书台成为中央的权力机关,丞相(实称司徒)有名无实。东汉末,权臣董卓、曹操复相国、丞相之职,但其权力实高于皇帝,已非人臣之位,属于特例。

  西汉之太尉,金印紫绶,秩万石,为掌武事的最高长官,与丞相、御史大夫并称三公。但其职时置时废,具体工作仅相当于皇帝的军事顾问,官属较少,不置时大抵并入丞相府。武帝时置大司马代太尉。东汉光武帝复太尉职,与司徒、司空并称三公,且地位最尊,常与太傅录尚书事总领朝政。曹属主要有:长史、西曹、东曹、户曹、奏曹、辞曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹、黄?主簿、令史(?下令史、记室令史、门令史等)、御属、官骑。

  西汉的御史大夫,银印青绶,秩中二千石,为三公之一。内承朝廷风化,外佐丞相统理天下,主管图书秘籍、四方文书,握有考课、监察和弹劾百官之权。皇帝制书、诏书,多由御史大夫承转,然后才下达丞相;丞相缺位,亦多由御史大夫递补。属官主要有:御史丞;御史中丞;侍御史,分为符玺御史、治书(持书)御史、绣衣御史、五曹御史(即令曹、印曹、代曹、尉马曹、乘曹)。另还有其他属官,如御史掾、御史属、主簿、少史、柱下史、御史中丞从事等。西汉前期,御史府与相府被称作“两府”或“二府”,国家一切政务,多归于此。西汉末,御史大夫更名大司空,改为金印紫绶,禄比丞相,地位有所提高,但实权却早自武帝时期便逐渐转移于尚书,变成虚位。东汉只称司空,掌水土营建等事,与原御史大夫职权无甚关联。但御史中丞出为御史台长官,御史台成为专门的监察机关,又名宪台,转属少府,与尚书台(中台)、谒者台(外台)并称三台。

  汉代九卿名称较秦人也有所变更,主要者如奉常改太常,郎中令改光禄勋。廷尉曾多次改称大理。典客改大鸿胪,治粟内史改大司农等。虽然这些机构的职能、属员均基本维持原样,但个别地方也有较大变化。如太常所属博士,原来仅备皇帝顾问,自武帝时变为兼掌教育之官。特别是少府属官尚书,到东汉时由原来仅仅给皇帝传递文书的事务官变成处理具体问题的政务官,有尚书令、尚书仆射、尚书郎等大批官员,并分曹办事,掌握实权,故有“政归台阁”之说。

  对于诸卿名称,汉代亦做了一些更动。如更名中尉为执金吾,更名将作少府为将作大匠,分内史为左、右内史,又分别更名为左冯翊、京兆尹,更名主爵中尉为都尉,又更名右扶风等。一些职官名称更动后,职掌亦有变化。此外,汉代还新设了一些官职,如水衡都尉(掌上林苑)等。

  汉代的军官比较特殊。从武帝开始,把原来临时设置的大将军变为常设,又置骠骑将军、车骑将军,皆加大司马之号,以示尊宠。早在文帝时便置卫将军,领南北军,其下沿秦制设左、右、前、后将军。自大将军至前、后将军,均为重号将军,为皇帝的高级侍卫武官,参与朝议,决定军国重务,或加领尚书衔总理朝政。另还有级别较低的其他名号如骁骑、护军、轻车、材官、伏波、楼船等将军。这些将军各号多临时所加,出则领兵或分主特定任务,入则仍为侍卫武官。各将军一般都有幕府,置长史、司马、从事中郎等。幕府多为将军自置,主要职务参与谋议,助理军务。将军以下武官有都尉、校尉等。

  汉武帝为加强中央集权,逐渐收权于自己宠信的近臣,并以之来牵制、压抑甚至代替三公九卿组成的中央政府的行政权力。这样,便形成所谓的中、外朝。《汉书·刘辅传》注引孟康曰:“中朝,内朝也,大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝,丞相以下至六百石为外朝也。”这就是说,皇帝的各类近臣,形成中朝,而以公卿为主体的中央政府变成了外朝。中朝官对政事有更大的参决权。其议事一般都秘密进行。西汉所谓的加官,大多数都属于中朝官。

  汉代的地方官制汉代地方行政采用的是郡国并行制,即郡县制与封国制同时存在。“七国之乱”后,王国的行政权力收归中央,封国名义上虽存,但建制已与郡县相同。

  京师是较为特殊的政区,秦设内史治之。景帝时分置左、右内史;汉武帝时则更名右内史为京兆尹,更名左内史为左冯翊,又将景帝时由秦主爵中尉更名而来的都尉更名右扶风。这样,京兆尹、左冯翊、右扶风合称三辅,共辖京畿之地。三辅长官秩禄与九卿同,得参朝政。东汉迁都雒阳,治京师长官称河南尹,与西汉不同,但三辅之名仍保留,并与河南尹同辖于司隶校尉部,属京畿范围。

  汉代郡的长官为太守,次为都尉。太守“掌治其郡”,“有丞,边郡又有长史”,为中央署置,其他曹掾幕僚均用本郡人,由太守自辟除。郡府吏可分若干类:一曰纲纪,或称右曹,为位最尊者,如功曹、五官掾、督邮。二曰门下,为亲近之吏,如主簿、主记室、少府、门下督盗贼、府门亭长、书佐等。三曰列曹,为具体办事部门,如户曹、比曹、时曹、田曹、水曹、将作掾、仓曹、金曹、集曹、漕曹、法曹、道桥掾、兵曹、塞曹、尉曹、贼曹、辞曹、决曹、医曹等。四曰特设官,如盐官、铁官、工官、服官、水官、铜官、木官、橘官、圃羞官、牧师官、楼船官、发弩官等。五曰散吏,如祭酒、议曹、奏曹等。此外还有上计吏、学官等。都尉“掌佐守典武职甲卒”,多与太守别治,亦自开府置吏。都尉府属佐亦有由朝廷任命之都尉丞及都尉自辟之属吏如主簿、功曹、议曹、门下掾等。东汉初,都尉并职太守。王国职官,汉初“内史治国民,中尉掌武职,丞相统众官”。景帝时改丞相曰相。成帝时“省内史,更令相治民,如郡太守,中尉如郡都尉”。

  县的长官称令、长,佐官丞、尉由中央署置,其他掾属为令、长自署。县廷属吏亦可分作若干类:一曰主吏(纲纪),如功曹、廷掾。二曰门下,如主簿、主记掾史、小(少)府、门下游徼、门下贼曹、门下掾、书佐等。三曰列曹,如户曹、时曹、田曹、水曹、将作掾史、仓曹、金曹、集曹、法曹、邮书掾、邮亭掾、道桥掾、厩啬夫、传舍啬夫、候舍吏、守津史、兵曹、库啬夫、尉曹、狱司空、贼曹、贼捕掾、辞曹、狱掾史、市掾、盟掾等。四曰校官,如校官祭酒、校官掾。五曰散吏,如祭酒、议曹、从掾位。列侯所食县曰国,置相“主治民,如令长”。皇太后、公主所食曰邑,有少数民族曰道,置令、长与县同。1993年尹湾汉墓出土的简牍表明,汉代置令的大县分为两级,令秩千石和六百石;置长的小县亦分两级,长秩四百石与三百石;不论大小县必设丞,而尉不是每县非设不可;侯国亦分等级。

  县以下的乡、里组织,大体同于秦制。这里需要特别说说“亭”的问题。大家知道,《汉书·百官公卿表》关于“大率十里一亭,亭有长,十亭一乡”的记载,同应劭《风俗通》(《续汉书·百官制》刘昭注引)“国家制度大率十里一乡”互相矛盾,自来令史家感到困惑不解。20世纪50年代,王毓铨发表《汉代“亭”与“乡”“里”不同性质不同行政系统说》一文,认为亭不隶属于乡,亦不统辖里,而是与乡、里属于不同性质和不同的行政系统。从尹湾汉墓出土的《集簿》将乡、里和亭、邮分别列项统计来看,王说似近是。

  汉武帝时将全国划分为十三监察区称十三州,每州设部“刺史”,以“六条问事”,监察州内郡县政务。刺史官秩不高(仅六百石),但地位特殊。西汉末,曾有刺史更名牧、又改称刺史、复更名牧的变化。随着时间的推移,刺史(牧)权力逐渐增加,并由监察官演变成郡之上高一级的地方行政长官。其幕府成员有主簿、别驾、治中、簿曹、兵曹、门亭长、律令师、月令师、孝经师、部郡国从事史等。东汉末,刺史实为牧伯,仿将军府置吏,新增属佐甚多,如长史、司马、东曹、校尉等。

  三、隋唐新官制的确立与完善

  三师、三公与省、寺、监、台经过魏晋南北朝360余年的发展,古代官制由三公九卿制逐步演变为三省六部制。隋代,这一新官制正式确立,至唐进而完善。

  隋唐中央官品最高的是三师与三公。三师指太师、太傅、太保,三公即太尉、司徒、司空,盖仿汉、魏旧制;其“不主事,不置府掾”,“无其人则阙”,是安排权重的功臣的一种荣誉职务。当时实体性中央机构为省、寺、监、台。

  隋之省主要有尚书、门下、内史、秘书、内侍五省。其中秘书省职务较优闲,内侍省全是宦官,只有尚书、门下、内史三省握掌实权,职同秦汉时代的丞相。内史省掌职旨拟诏,相当决策机关,长官内史令;门下省掌审核,是审议机关,长官纳言;尚书省为执行机关,负责处理日常政务,长官尚书令,副长官左右仆射,下设吏部,礼部、兵部、度支(后改称民部)、都官(后改称刑部)、工部六曹,各置尚书,分掌全国政务,令、仆、六尚则合称“八座”。五省以外,尚有太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作等十一寺,分掌各项事务。各寺长官称卿,副长官称少卿,因主要政务由六曹尚书承担,故寺卿之权较秦汉九卿为轻。各寺之外,还有御史、都水二台。前者掌监察,长官御史大夫;后者掌水利,长官使者,文帝末更名都水监。另国子、将作两寺于文帝后期及炀帝时亦分别改名为监。

  “唐之官制,其名号禄秩虽因时增损,而大抵皆沿隋故”。

  将同隋制相比较,自不难看出二者之间的承继与变化,其总趋势则是更加规范化。需要说明的是,唐代专为皇帝和皇室服务的机构较隋有所增多。此类机构主要有殿中省、内侍省、学士院及内枢密使等。

  殿中省又称中御府,系沿隋殿内省之制,正副长官为监、少监,掌管皇帝衣食车乘等事。内侍省又称内侍监、司空台,亦沿隋旧,因设在皇宫北面,或称北司。其专用宦官,由内侍监、少监、内侍负责,掌传达诏旨,守御宫门,洒扫内廷,内库出纳以及皇帝的饮食起居事务。学士院为唐始置。唐初即有一些文词经学之士位于别院,以备皇帝随时召见,由于常在北门候进止,故称“北门学士”。玄宗因之,招揽文章之士,谓之待诏,掌四方表疏批答,应和文章。又因中书制诏常有壅滞,皇帝始选朝官有才艺者入居翰林,供奉别旨,谓之“翰林供奉”。开元末,翰林供奉改称学士,别建学士院于翰林苑中,专掌内命,即由皇帝直接发出的机密文件。肃宗至德以后,入直以文词掌诏敕者,号为内相,渐移中书之职。顺宗朝,学士入院后加知制诰头衔,便负责草拟诏旨。宪宗时,置翰林学士承旨(即首席学士),以久次者为之。内枢密使亦唐始置,时在代宗朝,专用宦官,执掌机密章奏,传达诏旨。

  特殊的多相制我国古代的宰相制度,自隋开始步入多相制时代。

  大家知道,秦及西汉前期的宰相称为丞相、相国(邦),独相时居多,有时国置左、右二相,相权比较集中。自汉武削弱相权后,丞相的权力逐渐被尚书、中书或侍中所取代。不过从东汉末开始,直到魏晋南北朝,权臣篡位之前,常自命或迫使皇帝命为丞相,这样丞相就几乎成了权臣篡位的信号。为防止权臣篡夺皇权的事件重演,隋王朝建立后,遂分割宰相权力,实行三省长官并为宰相的制度。由于尚书令很少授人,内史监署置未久即罢,所以隋代实为宰相的仅尚书仆射、纳言和内史令。有时也以他官加“参掌机事”行宰相之职。如此三省并相,又有所分工,形成所谓的多相体制。

  唐初虽沿用隋制,但很快即对官名有所更动:改纳言为侍中,改内史令为中书令。因李世民即位前曾官尚书令,后臣下不敢居此职,遂以左、右仆射为尚书长官,与侍中、中书令并为宰相。太宗朝,因侍中、中书令品位较高,不肯轻易授人,常以他官加“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”等名号作为实际上的宰相。高宗以后,则加“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”行宰相事;尚书仆射如没有加衔,反而不是宰相,“但厘尚书省而已”。唐前期,任相职者通常为四至五人,最多达十七人,可称之曰集体宰相制。宰相议事处名政事堂,先在门下省,高宗时迁至中书省。玄宗开元年间,政事堂改称中书门下;肃宗以后,又简称中书。中书下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房,为辅助宰相处理政务的机要秘书处。

  唐中叶以后,宰相的实权又有新的分割与转移,宰相制度呈现出更为复杂的架构。前文曾指出,玄宗开元末设学士院,以翰林学士专掌内命,负责草拟机密诏旨,被称为“内相”。其后,唐的多相制更加复杂化。特别是置内枢密使后,专用宦官,掌机密章奏传达诏旨,以至“共参国政”,宰相之权,则多落宦官之手,从而给唐代政治造成极坏的影响。

  唐代还有以宰相兼任外官及以外官兼任宰相者。这两种宰相,通称为“使相”。宰相兼任外官,或因奉使外出,或出兼外官,亦有兼财政等职。外官兼任宰相,通常都是对方镇一类高官所加的虚衔,表示恩宠之意。有的则加“检校”字样以区别真宰相。

  综上不难看出,隋唐时期的宰相,实际就是皇帝指定的参与决策政事的官员。由于其人数较多,故而形成多相或曰集体宰相的现象。不过宰相们只是议政,最终的决定权还握在皇帝手中。

  六部二十四司隋唐中央各部门中,以内史(中书)、门下、尚书三省最为重要,是皇帝直接控制的中枢指挥系统。在三省之中,尚书省因其执行机关的地位而更具重要性。

  唐代尚书省的建制更加完备,其总的办事机构叫都堂,下属六部二十四司。“都堂居中,左右分司。都堂之东有吏部、户部、礼部三行,每行四司,左司统之;都堂之西有兵部、刑部、工部三行,每行四司,右司统之。凡二十四司,分曹共理,而天下之事尽矣。”尚书省长官、副长官之下有左右丞(左右肃机),左右司郎中,左右司员外郎等,协助管辖和检查各司事务。六部各设尚书(太常伯)、侍郎(少常伯)为正副长官,二十四司各设郎中(大夫)、员外郎为正、副长官。唐前期,尚书省诸司之长官,带“参知政事”衔者,即为宰相,“午前议政于朝堂,午后理务于本司”。兹将六部二十四司的职掌列表如下:

  地方官制隋统一后,即将东汉以来的州、郡、县三级制,改为州、县两级制,唐代继续沿用,并进一步有所完善。

  唐代的州分为三等:四万户为上州,三万户以上为中州,三万户以下为下州。天宝年间,全国共315州。州设刺史,其属官有别驾,长史(下州缺),司马,录事、司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等参军事,经学博士,医学博士等。州之上有道的设置。唐太宗初置10道,为监察区,长官称观察使,唐玄宗增至15道。中唐以后,节度史的辖区亦称道,且成为事实上的最高一级行政区,原监察区的道则有名无实。

  唐时京都所在称“京都府”,国内重要卫戍地区称“都督府”,边疆要冲地区称“都护府”。京都府始置于开元年间,为京城、陪都或行都所在,最多达十个。其长官称尹或牧,副长官称少尹或治中、司马,属官有录事参军事(参军),功曹、仓曹、户曹、田曹、法曹、士曹等参军事,经学、医学博士等。都督府始于唐初武德年间,至玄宗时全国都督府达四十多个,长官为都督,属官大致与京都府同。都督府分大、中、下三等,管辖十州以上的大都督,例由亲王遥领,事务由长史掌管。都护府始于贞观年间,至中宗时共有六个都护府,正副长官称都护、副都护,属官有都统,其他与京都、都督府略同。大都护府亦由亲王遥领。

  节度使为唐人始建之官,因受职之时,由朝廷赐给旌节,可节制所辖区之军政,故名。前文曾简介都督府之设置,节度使所辖之道即由都督府发展而来。都督府之都督,最初称总管,后来才改称都督,其总揽数州军事。高宗永徽以后,都督带“使持节”衔者,实际已是节度使。景云二年(711)始以贺拔延嗣为河西节度使,至开元年间,朔方、陇右、河东、河西诸镇均置节度使。当时每以数州为一镇,节度使即统辖此数州,称做道,州刺史成为其下属。节度使又多兼按察、安抚、度支等使。统管军事、民政、财政等,任高权重。安史之乱后,战将有功者多授此职,以致节度使遍设于内地,领州多至十余,少亦不下三四,割据独立,世称“藩镇”。

  唐代州下之县,开元年间统计数为1573个,略少于西汉末。县不分大小,长官均称令,属吏有丞、主簿、尉、录事、司户、司法、仓督、典狱、博士、助教等。京都或陪都所在的县称京县或畿县,一般县分上、中、中下、下四等。县以下的基层组织是乡、里、保、邻。五邻为保,百户为里,五里为乡。乡置耆老(父老)一人,里设里正一人。里正由地主富户或六品以下勋官担任,负责核查户口,收授土地,监督农业生产,征敛赋役。500户以上的市镇设坊,置坊正一人;城郭外设村,别置村正一人,村满百户以上的增置一人。

  
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